Sentencia A. 959/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-959/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 959 de 2025

 

Referencia: expedientes CJU-6580 y 6615

 

Asunto: conflictos de jurisdicciones suscitados entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca (Arauca) y los Juzgados 002 y 005 Administrativos de la misma ciudad

 

Magistrado ponente:

José Fernando Reyes Cuartas

 

Bogotá, D. C., dos (2) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

 

AUTO ACUMULADO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1. A continuación, se expondrán los antecedentes de los expedientes CJU-6580 y 6615:

 

Tabla 1. Antecedentes de los conflictos entre jurisdicciones.

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1. Competencia

 

2. De conformidad con las atribuciones constitucionales y legales, en especial, las consagradas en los artículos 241 numeral 11 de la Constitución Política, 5 literal f y 105 del Acuerdo 01 de 2025, 5 del Decreto 2067 de 1991, y 148 y 150 de la Ley 1564 de 2012 sobre  las facultades de acumulación, la Corte Constitucional es competente para: (i) decretar la acumulación de conflictos jurisdiccionales que presenten unidad de materia; y (ii) resolver los respectivos conflictos, para garantizar los principios de celeridad y acceso efectivo a la administración de justicia.

 

3. En el presente caso, esta Corporación constata que los conflictos de jurisdicción CJU-6580 y 6615 presentan identidad de materia que justifica su acumulación: se originan en demandas ejecutivas promovidas por el IDEAR contra particulares, involucran las mismas jurisdicciones en disputa —contencioso administrativa y ordinaria civil—, y se fundamentan en cuestiones jurídicas idénticas sobre la competencia para conocer procesos ejecutivos derivados de pagarés, lo que configura una unidad temática que permite su tratamiento conjunto. Esta decisión procura la economía procesal, evita pronunciamientos contradictorios y garantiza la coherencia en la determinación de la jurisdicción competente para casos análogos.

 

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

4. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[7]. La Corte Constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se acrediten los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo^[8]. En esta ocasión, los requisitos se cumplen:

 

Tabla 2. Cumplimiento requisitos de estructuración del conflicto

 

3. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las demandas ejecutivas singulares promovidas por institutos de fomento y desarrollo territorial. Reiteración de jurisprudencia

 

5. En el Auto 554 de 2023, la Corte Constitucional conoció un conflicto suscitado entre la jurisdicción ordinaria civil y la jurisdicción de lo contencioso administrativo con ocasión de una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía presentada por un instituto de fomento y desarrollo territorial (Instituto Financiero del Casanare) contra una persona natural. La demanda buscaba el cobro de una suma de dinero derivada de un contrato de ganado en participación que se encontraba respaldada por un pagaré.

 

6. La Corporación señaló los criterios fundamentales para determinar la competencia en este tipo de controversias. Confirmó que el artículo 104.6 del CPACA otorga competencia general a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos derivados de contratos celebrados por entidades públicas. Sin embargo, la jurisdicción ordinaria civil asume competencia cuando se trata de entidades públicas del sistema financiero vigiladas por la Superintendencia Financiera, siempre que los contratos correspondan al giro ordinario de sus negocios, conforme al artículo 105 del CPACA.

 

7. Bajo ese entendimiento, en el caso analizado, la Corte determinó que el instituto de fomento y desarrollo territorial demandante no constituía una entidad pública de carácter financiero ni se encontraba bajo vigilancia de la Superintendencia Financiera. Por el contrario, identificó que se trataba de una empresa comercial y de gestión económica, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, que no figuraba en el listado oficial de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera. Dado que la demandante pretendía ejecutar un contrato estatal celebrado por una entidad pública que no cumplía los requisitos para configurar la excepción del artículo 105.1 del CPACA, la Sala Plena asignó el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

8. En el Auto 1209 de 2024, en el marco de una controversia de naturaleza similar, este Tribunal estableció como regla de decisión que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”. Esta regla se fundamentó en el criterio jurisprudencial que establece que, ante la incertidumbre sobre la concurrencia de un contrato estatal, debe darse prevalencia al principio que determina que cualquier controversia que pueda involucrar actos o contratos de una entidad pública se encuentra sujeta al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

9. Posteriormente, mediante el Auto 2014 de 2024, esta Corporación resolvió un conflicto de jurisdicciones originado en una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía promovida por otro instituto de fomento y desarrollo territorial (Instituto Financiero Empresarial de Yopal) contra dos personas naturales beneficiarias de su línea de crédito.

 

10. La decisión reafirmó la regla jurisprudencial según la cual los contratos en los que participa una entidad pública adquieren naturaleza estatal conforme al criterio orgánico, independientemente del régimen jurídico específico bajo el cual se celebren. Esta categorización encontró sustento en el precedente de los auto 403 de 2021y 554 de 2023. En consecuencia, la Corte concluyó que, pese a que el contrato de mutuo se rige por el derecho privado y, por ello puede no constar por escrito, mantiene su naturaleza de contrato estatal por la participación de una entidad pública.

 

11. Recientemente, en el Auto 780 de 2025, la Corte Constitucional aplicó la regla de decisión establecida en el Auto 554 de 2023 para resolver el conflicto jurisdiccional originado en una demanda ejecutiva interpuesta por el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) contra personas naturales que adquirieron un crédito educativo respaldado por un pagaré. La Corporación estableció que la entidad demandante no reunía los requisitos para configurar la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA. En ese orden, asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo al reiterar que esta jurisdicción es competente para conocer demandas ejecutivas derivadas de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera.

 

12. Con todo, la Sala reconoce que la regla de decisión del Auto 554 de 2023, reiterada recientemente en el Auto 780 de 2025, solo contempla aquellos casos en los que se tenga certeza sobre la celebración de un contrato entre el particular demandado y la entidad pública no financiera ni vigilada por la Superintendencia Financiera. Sin embargo, y debido a la naturaleza de las actividades que desempeñan los institutos de fomento y desarrollo territorial, hay casos donde no se cuenta con la certeza sobre la existencia o inexistencia de un vínculo contractual previo, situación que, en todo caso, deberá ser determinada por el juez competente al momento de resolver el litigio.

 

13. Así las cosas, y debido a que en los casos donde no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal, pero la parte demandante es una entidad estatal de carácter no financiero, la controversia en últimas involucra un acto o contrato suscrito por una entidad pública, el cual, debe ser objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los términos del inciso primero del artículo 104 del CPACA. En consecuencia, es necesario ampliar la regla de decisión del Auto 544 de 2023 en los siguientes términos:

 

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial que no tengan el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”.

4. Naturaleza jurídica del Instituto de Desarrollo de Arauca

14. El IDEAR es un establecimiento público departamental con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creada mediante la Ordenanza No. 13 de 1998 y reorganizado por los decretos 229 de 2004 y 723 de 2017. El IDEAR hace parte de los Institutos de Fomento y Desarrollo Territorial (INFIS) y está regulado por la Ley 489 de 1998 y el Decreto 1221 de 1986. Su principal objetivo es impulsar el desarrollo económico y social en los ámbitos local, municipal, departamental y regional, a través de actividades financieras y la gestión de programas y proyectos de inversión estatal en sectores económicos y sociales[9].

 

15. Debe precisarse que el IDEAR no es una entidad sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, toda vez que (i) en ninguno de los actos administrativos de creación se dispuso que sería una entidad vigilada[10] y (ii) no figura en el listado oficial de entidades vigiladas, publicado por la Superintendencia Financiera[11].

 

5. Caso concreto 

 

16. De acuerdo con los antecedentes, el IDEAR promovió dos demandas ejecutivas singulares contra particulares, con el fin de obtener el pago de obligaciones derivadas de créditos otorgados y documentados en pagarés. Los conflictos jurisdiccionales se suscitaron porque el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, de un lado, y los Juzgados 005 y 002 Administrativos, del otro, declinaron su competencia.

 

17. En primera medida, la Sala Plena ordenará la acumulación de los expedientes CJU-6580 y 6615 por presentar identidad de materia: se originan en demandas ejecutivas promovidas por la misma entidad pública contra particulares, involucran las mismas jurisdicciones en disputa y se fundamentan en cuestiones jurídicas idénticas sobre la competencia para conocer procesos ejecutivos singulares.

 

18. Conforme al desarrollo jurisprudencial expuesto en las consideraciones, la Corte resolverá los conflictos en el sentido de declarar que los Juzgados 005 y 002 Administrativos de Arauca son las autoridades que deben continuar el conocimiento de los expedientes CJU-6580 y CJU-6615, respectivamente. El IDEAR constituye un instituto de fomento y desarrollo territorial que no ostenta la naturaleza de entidad pública del sistema financiero vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, por lo que no se configura la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA y se mantiene vigente para la resolución de los asuntos el contenido del artículo 106.4 de la misma regulación.

 

19. Adicionalmente, la obligaciones insolutas cuyo cumplimiento se persiguen en el marco de los procesos ejecutivos se encuentran contenidas en dos pagarés. Sin perjuicio de que el IDEAR indicó que los títulos existen de forma independiente, no se puede perder de vista que de acuerdo con el Manual de Contratación del IDEAR[12], las relaciones contractuales se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

 

20. En consecuencia, ante la incertidumbre sobre la concurrencia de un contrato estatal que diera origen a los pagarés ejecutados, debe darse prevalencia al principio que determina que cualquier controversia que pueda involucrar actos o contratos de una entidad pública se encuentra sujeta al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

21. Por lo anterior, se ordenará la remisión del expediente CJU-6580 al Juzgado 005 Administrativo de Arauca y el expediente 6615 al Juzgado 002 Administrativo de Arauca para lo de su competencia y para que comuniquen la presente decisión al Juzgados 002 Civil Municipal, sujetos procesales e interesados.

 

6. Regla de decisión

 

22. Ampliación de la regla de decisión del Auto 554 de 2023. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial que no tengan el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.

 

III. DECISIÓN 

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, 

 

RESUELVE

 

Primero. ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones CJU-6580 y 6615 por presentar unidad de materia.

 

Segundo. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones CJU-6580 suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, Arauca y el Juzgado 005 Administrativo de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 005 Administrativo de Arauca es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) contra Plutarco Uriel Endes Silva y Flor Stella Hendes Silva.

 

Tercero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones CJU-6615 suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 002 Administrativo de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 002 Administrativo de Arauca es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) contra Ana Yibe Monroy Galindez y Luis Adelfo Monroy Machado.

 

Cuarto. REMITIR por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación el expediente CJU-6580 al Juzgado 005 Administrativo del Circuito de Arauca y el expediente CJU-6615 al Juzgado 002 Administrativo de la misma ciudad, para que procedan con lo de su competencia y comuniquen la presente decisión a los sujetos procesales e interesados dentro de los respectivos trámites, así como al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

---